«Развитие системы подготовки водителей транспортных средств. Проблемы, поиски решения».
Доклад президента МААШ Т. В. Шутылевой
Уважаемые коллеги, разрешите поприветствовать Вас от имени Межрегиональной ассоциации автошкол на 13-ой международной конференции «Автошкола-2010»!
Сейчас уже можно смело утверждать, что здесь, в Адлере, сформировалась единственная в стране эффективно действующая крупномасштабная площадка для встреч специалистов всех уровней сферы подготовки водителей. Это практически единственное место, где можно получить представление о консолидированном мнении профессионалов, реально ощутить предполагаемую реакцию и предполагаемый эффект от намечаемых изменений, составить себе абсолютно четкую картину происходящего на местах. Фактически наши с вами форумы – это идеальная возможность для диалога с законодательной и исполнительной властью. Отрадно отметить, что первые признаки такого диалога появились, доказательства чего вам будут предоставлены ниже.
Мы рады приветствовать 427 участников конференции из 58 регионов России, а так же международные делегации, представляющие Бельгию, Австрию, Молдавию, Абхазию, Таджикистан, Узбекистан.
В работе конференции участвуют представители крупнейших общественных объединений России и Европы, в частности, Общероссийского общественного движения «Движение автомобилистов России», Ассоциации автошкол Москвы, Удмуртской региональной ассоциации, Некоммерческого партнерства автомобильных школ Свердловской области, Юношеской ассоциации автошкол, Приморской ассоциации автошкол, Общественной правозащитной организации автошкол Санкт-Петербурга, Московского регионального союза, Ассоциации автошкол Узбекистана, Глобальной Молодежной неправительственной организации по проблемам дорожной безопасности, международных центров подготовки и тестирования водителей.
С нами вместе работают представители министерств и ведомств, курирующих подготовку водителей транспортных средств: Министерства образования и науки России, Департамента Обеспечения Безопасности Дорожного Движения, Министерства транспорта России, Министерства здравоохранения и социального развития.
Со времени нашей с вами встречи прошел целый год. Давайте посмотрим, что произошло, попробуем разобраться в оценках произошедшего, постараемся, исходя из доступной нам информации спрогнозировать ближайшее будущее. Естественно, в процессе нашего разговора, мы неизбежно постоянно будем возвращаться к вопросу о том, каково положение дел в сфере подготовки водителей в России по сравнению с современным уровнем таковой в других странах. К такому сравнению нас все время подталкивает тот никем неоспоренный факт, что по уровню безопасности дорожного движения, составной частью которого, конечно же, является и начальная подготовка, мы к сожалению, далеко не в лидерах. Давайте попробуем понять, в каком направлении следует прилагать усилия для совершенствования нашей с вами сферы деятельности.
В Европе в течении последних 5 лет стала активно развиваться проектная деятельность. В основе реализации любого проекта лежит некая идея, которая тщательно прорабатывается в одной или нескольких странах, результаты подвергаются тщательному изучению, и только после этого рекомендуется широкое внедрение проекта в других странах. Вот основные Европейские проекты в области подготовки водителей транспортных средств:
В результате проектной деятельности в Европейском сообществе сложилось четкое представление о модели системы подготовки и допуска водителей к участию в дорожном движении. Это необходимость…
Чтобы понять, что же происходит у нас с вами, давайте вернемся к событиям прошлого года, которые развивались достаточно бурно.
Итак, с 1 января 2009 года Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 сентября 2008 года № 278 были введены в действие «Примерные программы подготовки водителей транспортных средств различных категорий». Несмотря на то, что этот документ, не был зарегистрирован в Министерстве юстиции, и более того, включал в себя Примерные программы таких категорий как ДЕ, ВЕ, СЕ, ВС, которые не предусмотрены Федеральным законом от 10 декабря 1999 года № 196 «О безопасности дорожного движения», то есть был фактически не легитимен, профессиональная общественность по умолчанию приняла эти программы, понимая, что соблюдение единообразия в масштабах станы принципиально небходимо. При этом, мы обратили внимание Минобрнауки на необходимость регистрации в Минюсте России документов, статус которых предполагает их обязательное повсеместное применение.
К сожалению, следующий нормативный документ — «Требования к образовательным учреждениям и организациям, осуществляющим подготовку и переподготовку водителей транспортных средств различных категорий, по их оснащению техническими средствами. Требования к квалификации педагогических кадров», также не был представлен на регистрацию в Министерство юстиции. Напомню, что требования предписывали иметь каждой школе аппаратно-программный комплекс тестирования и развития психофизиологических качеств водителя, аппаратно-программный комплекс аудио-видеонаблюдения в каждом учебном автомобиле и учебный автодром, оборудованный дорожными знаками, светофорами и иными техническими средствами организации дорожного движения. Содержание документа, выход которого был абсолютно неподготовленным, вызвало бурю возмущения в профессиональной среде и в результате, почти через полгода с начала его действия был отменен по представлению Генеральной прокуратуры приказом Министерства образования от 26 ноября 2009 года за № 680.
Параллельно с этим, ДОБДДД утвердило новую методику приема квалификационных экзаменов на право управления автомобилем, рассчитанную на применение указанных технических средств. Однако и ее введение было опротестовано Генеральной прокуратурой и, таким образом, отложено.
После этого требования к учебным организациям оказались в новом варианте Примерных программ подготовки водителей. Это был приказ Минобрнауки от 12 октября 2009 года № 395 «Об утверждении примерных программ подготовки водителей транспортных средств различных категорий». Собственно этот новый вариант преследовал ту же цель – внедрить те же технические требования, только другим способом. Помните, проект этого так называемого усовершенствованного варианта мы с вами обсуждали на прошлой конференции в Сочи, и в результате родилось обращение конференции в министерства и ведомства, в котором говорилось:
«…Как и предыдущий вариант программы, равно как и вышеуказанные «Требования…», предложенный проект содержит в себе многочисленные нарушения действующего законодательства, изобилует внутренними несоответствиями, местами противоречит здравому смыслу, абсолютно нереален для выполнения в предлагаемые сроки и, кроме того, по мнению участников конференции, содержит значительный коррупционный потенциал».
Согласование в Минюсте программы не прошли, поскольку в документе были выявлены положения, «способствующие созданию условий для проявления коррупции». Кроме того, Министерство юстиции указало на то, Минобрнауки превышает уровень своей компетенции, включая пояснительную записку и приложения требования к закрытой площадке, автодрому, к аппаратно-программным комплексам тестирования и развития психофизиологических качеств водителя, к тренажерам, к учебным транспортным средствам, поскольку указанные требования не относятся к предмету регулирования рассматриваемого акта – Примерной программы.
Результатом неоднократного принятия и отмены различных нормативных актов явилась абсолютная неразбериха на местах, практически полная дезорганизация процесса лицензирования автошкол, самодеятельное нормотворчество, которое и до сих пор продолжается в регионах, противореча зачастую федеральному законодательству, да и просто здравому смыслу.
На наш взгляд, такая ситуация сложилась по причине того, что все вышеуказанные нормативные документы готовились без привлечения профессиональной общественности, без учета мнения специалистов-практиков.
Даже в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» Статья 8 называется: «Участие общественных объединений в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения» Обратимся к ней.
1. Общественные объединения, созданные для защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении, в целях объединения коллективных усилий членов этих организаций для предотвращения дорожно-транспортных происшествий, в соответствии с их уставами имеют право в установленном законами порядке:
вносить в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения по осуществлению мероприятий и совершенствованию правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
2. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты могут привлекать с их согласия общественные объединения к проведению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.
Напомним, что это закон 1996 года рождения. Сегодня на дворе 2010 год. Страна прошла огромный путь в направлении демократизации. Слова «органы управления могут привлекать общественные объединения» у современного чиновника уже давно должны превратиться в слова «обязаны привлекать».
Готовясь к конференции, мы сделали запрос в германскую ассоциацию автошкол по поводу участия профессиональной общественности в разработке нормативных документов, касающихся сферы подготовки водителей. И вот что мы получили в ответ:
Ни один закон не принимается без участия специалистов-практиков.Крупные изменения в законодательство вводятся примерно 2–3 раза в год, мелкие – несколько раз в год. Даже самые мелкие изменения в законодательстве не принимаются без обсуждения на «круглых столах». В процессе обсуждения обычно проводится 5–6 «круглых столов», в которых участвуют:
- чителя автошкол
- ассоциации автошкол
- транспортные психологи
- экзаменаторы
- медицинские работники
- представители автоиндустрии
- дорожники
В процессе проведения таких мероприятий идет дискуссия, составляется подробный протокол, который направляется во все действующие автошколы (а их в Германии 14 000).
Все извещаются самым подробным образом о стоящей проблематике и предложениях, высказанных на «круглом столе». Далее все желающие направляют свои предложения в письменном виде. Предложения обсуждаются на последующих «круглых столах». Таким образом, происходит постепенное согласование интересов, в итоге возникает формулировка, которая направляется в государственные инстанции.
Так же 4 раза в год бывают регулярные встречи, на которых обсуждаются долгосрочные перспективы развития отрасли и внесения изменений в законодательство, либо выработка нового законодательства. На этих встречах обязательно присутствуют чиновники федерального уровня.
Крайне важно отметить, что национальные общественные объединения автошкол Европейских стран привлекаются в качестве экспертов при разработке законодательства в области подготовки водителей, при обсуждении и принятии национальными Парламентами и Правительствами нормативных правовых актов, затрагивающих интересы автошкол.
В Европе вообще уже давно многие вопросы, связанные с реальным качеством подготовки водителей, контролирует не государство, а общественные ассоциации, то есть этот рынок на деле является саморегулирующимся. Там роль институтов гражданского общества заметна в подготовке водителей, внедрении экономических методов в стимулировании качественной работы автошкол, создании для приема экзаменов специальных комиссий, в состав которых входят представители заинтересованных государственных органов, страховых компаний, общественных объединений. В Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии общественные объединения не только эффективно участвуют в защите прав участников дорожного движения, но и формируют транспортную культуру водителей и пешеходов, влияют на их правосознание. При этом надо понимать, что такая гармоничная картинка не сложилась сразу, ее создавали государственные и общественные структуры совместно в общих интересах.
У нас, к сожалению, о такой модели взаимодействия пока приходиться только мечтать. Хотя, если внимательно посмотреть, отдельные элементы такой модели уже есть. Ну, например:
- При разработке действующей сегодня методики приема квалификационных экзаменов были в значительной степени учтены наши предложения. Помните пресловутую полосу разгона?
- ГИБДД поставило цель специализированной подготовки инспекторов-экзаменаторов.
- Практически решен вопрос о независимости срока действия лицензии от срока аренды помещения.
- В повестку дня встал вопрос о допуске автошкол к участию в приеме квалификационных экзаменов и сегодня мы уже должны выработать к этому свое отношение.
- На подходе постановка вопроса о более содержательной подготовке водителей-профессионалов.
- В действующих Программах подготовки несколько по иному, чем ранее расставлены акценты, сокращен раздел «Устройство автомобиля», увеличен объем практической подготовки, введены разделы морально-этической подготовки.
- Сильно расширены разрешенные возможности автошкол в части укомплектования материально-технической базы. Стало возможным иллюстрировать все изучаемые темы без громоздкого железа и стендов, на основе мультимедийных технологий.
В галереи нет изображений.
Наконец, после нашего с вами весеннего Всероссийского семинара руководящих работников и специалистов системы подготовки водителей, проведенного в апреле этого года в подмосковном пансионате «Олимп» с участием более 300 человек, возник очень конструктивный диалог со специалистами Министерства образования и Министерства здравоохранения, в результате которого были внесены значительные корректировки в первоначальный проект Примерных программ подготовки водителей. На сегодняшний день утвержден новый вариант Программ подготовки водителей категорий. А, В, С, Д, Е.
Это приказ Министерства образования и науки от 18 июня 2010 г.
Зарегистрирован в Минюсте 13 августа.
Приказ опубликован в бюллетене законодательных актов № 39 от 27.09.2010 г. В иечении 10 дней должен , соответственно, вступить в силу.
Этот вариант программ стал во многом прогрессивнее первоначального. В нем полностью отсутствует пояснительная записка, которая в предыдущих программах регулировала такие нормы, как требования к организации учебного процесса (учебные группы до 30 чел, час академический, астрономический), права и обязанности организации, осуществляющих подготовку водителей, требования к кадровому обеспечению образовательного процесса, переработан в сторону сокращения раздел «Первая медицинская помощь» и т д.
Предлагаю Вашему вниманию очень краткий анализ новых программ, поскольку более подробно этот вопрос будет рассматриваться в выступлении официального представителя Министерства образования.
Я перечисляю исключительно те болевые точки, которые обозначались нами на прошедших конференциях и предложения по которым нами озвучивались и доводились до соответствующих ведомств. В этом легко убедиться, подняв материалы наших конференций за 1999 – 2009 годы. Так, что есть и позитивные моменты.
Но в целом, пока складывается ощущение, что предпринимаемых мер недостаточно, и в автоподготовке достаточно острых проблем, на которые хотелось бы отдельно обратить внимание. Опять приходиться констатировать отсутствие единообразия в требованиях, предъявляемых к автошколам со стороны государственных регулирующих органов, плохо скрываемое стремление руководить и контролировать деятельность автошкол, правовую безграмотность всех участников процесса и как следствие, процветающий произвол.
В оргкомитет нашей конференции поступило большое количество вопросов по волнующим автошколы проблемам. Мы структурировали эти вопросы и вот какую получили картину:
В различных регионах от автошкол требуют:
- предоставить автодром, обеспечивающий выполнение упражнений, предусмотренных программами обучения, а так же методикой приема квалификационных экзаменов;
- предоставить схему организации дорожного движения, согласованную с ГИБДД и транспортной инспекцией;
- получить заключение транспортной инспекции о том, что на автодроме правильно организовано дорожное движение;
- обеспечить состояние дорожного покрытия по требованиям ГОСТов, СНИПов, регламентирующих требования к дорогам и дорожным покрытиям.
- предоставлять в лицензирующие органы нотариально заверенные копии документов;
- предъявить договоры с организациями, обеспечивающими горячее питание учеников;
- при наличии мастеров, являющихся ИП: иметь договор с автостоянкой о предоставлении места для стоянки учебных автомобилей, договор с организацией, проводящей ремонт и ТО учебных автомобилей, договор с медработником об обеспечении предрейсового медосмотра;
- в некоторых регионах педагогический состав автошкол обязывают, кроме повышения квалификации, проходить аттестацию в межведомственной комиссии;
- в некоторых регионах ограничен контингент на сдачу экзаменов в ГИБДД определенными днями или установленным количеством людей.
И это далеко не полный перечень. В некоторых регионах сроки получения лицензии стали составлять от 3-х до 8-ми месяцев.
Крайне остро стоит вопрос о едином порядке обследования материально-технической базы автошкол при лицензировании, который четко определял бы процедуру, права, обязанности и возможности сторон, однако до сих пор такой документ не создан.
По вопросу взаимоотношений автошкол и экзаменационных отделений ГИБДД есть несколько конкретных предложений:
1. Запретить на уровне нормативных документов так называемую групповую сдачу экзамена. К экзамену допускается не группа, а гражданин, причем тогда, когда это удобно ему. При этом, заявление на предварительную проверку сведений о себе, гражданин подает сам, когда считает нужным.
2. Присутствие на экзамене представителя гражданина (инструктора, директора школы, адвоката, жены и т. д.) должно определяться исключительно желанием гражданина, а не экзаменатора.
3. Предоставление учебного автомобиля на экзамен должно быть заботой экзаменационного подразделения, а не автошколы.
4. Экзамен на категории транспортных средств «С», «Д», «Е» проводится только по месту обучения.
5. Использование экзаменационными подразделениями ГИБДД автодромов, принадлежащих автошколе, учебных автомобилей, принадлежащих автошколе должно происходить исключительно на коммерческой основе, причем плата за предоставление автодромов, автомобилей для выполнения государственной функции должна быть фиксированной и установлена государством
6. Установить плату за проведение экзамена в размере, который исключал бы злоупотребление правом многократных попыток сдачи квалификационных экзаменов.
7. Порядок выдачи заключения о материально-технической базе автошколы был жестко регламентирован и единообразен в масштабах страны. Хотелось бы, чтобы эти предложения всерьез обсуждались при разработке новой редакции «Инструкции по приему экзаменов» и «Административного регламента о порядке приема экзаменов в ГИБДД».
Вот мы и подошли к вопросу о готовящихся изменениях в нормативной базе.
У нас присутствуют представители ведомств, которые, надеемся, познакомят нас с предполагаемыми нововведениями, кроме того, мы рассчитываем на деловой и конструктивный разговор о предлагаемых изменениях в рамках запланированной секции « Состояние нормативной базы, регулирующей взаимоотношения участников системы подготовки водителей», поэтому позволю себе только обрисовать общую картину.
1. 5 марта 2010 года Правительством Российской Федерации было выпущено Распоряжение N 297-р «О мероприятиях по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования», в котором в частности говорится:
1. В целях совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования признать необходимым:
- ввести бессрочную лицензию на право ведения образовательной деятельности;
- сократить сроки проведения лицензирования образовательной деятельности в 2 раза с 90 до 45 дней;
- сократить перечень документов, представляемых заявителем для получения лицензии на право ведения образовательной деятельности;
- исключить необходимость проведения экспертизы при лицензировании образовательной деятельности;
- исключить возмещение заявителем затрат на проведение экспертизы при лицензировании образовательной деятельности;
2. Утвердить прилагаемый план мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования.
3. Установить, что внесение изменений в план, утвержденный настоящим распоряжением, осуществляется по решению Правительственной комиссии по проведению административной реформы без внесения изменений в настоящее распоряжение.
2. В марте же состоялось заседание Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В протоколе заседания п. 2.2 посвящен вопросам оптимизации порядка предоставления государственной услуги по приему квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений и нормативного закрепления условий аккредитации учебных организаций.
Условиями аккредитации Правительственная комиссия определила в том числе:
а) наличие аппаратно-программного комплекса для приема теоретического экзамена
б) наличие транспортных средств, оборудованных аппаратно-программными комплексами аудио-видеонаблюдения для приема практического экзамена
в) наличие автодрома, оборудованного автоматизированной системой для приема первого этапа практического экзамена или заключенного договора на его использование;
3. Наконец, 15 июля 2010 было выпущено Распоряжение правительства 1174-р, содержащее подробный хронологический план реализации намеченных действий. В частности:
- внести в Госдуму проект изменений в Закон «О безопасности дорожного движения, предусматривающий:
- введение механизма аккредитации автошкол на право проверки знания теории и практических навыков при проведении теоретического и первой части практического квалификационного экзамена;
- порядок установления требований к учебно-материальной базе автошкол;
- порядок установления требований к техническим средствам контроля, предназначенных для приема экзаменов и условий их применения. Затем должно последовать Постановление Правительства, устанавливающее порядок аккредитации автошкол на условиях наличия в автошколе компьютерного класса для приема теории, учебных автомобилей, оборудованных аудиовидеонаблюдением, автоматизированного автодрома. Одновременно должно быть внесены изменения в Постановление Правительства № 1396 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов», предусматривающее
- порядок допуска к сдаче экзаменов после трех неудачных попыток;
- порядок сдачи квалификационных экзаменов по месту жительства или пребывания независимо от места регистрации; Кроме этого, в те же сроки должно быть выпущено Постановление Правительства, предусматривающее
- утверждение единого образца свидетельства об окончании автошколы и придания ему статуса бланка строгой отчетности;
- порядок заблаговременного предоставления в органы ГИБДД сведений о кандидатах в водители.
До конца текущего года Минздравсоцразвития должно утвердить единый образец медицинской справки, порядок ее выдачи, приостановления и аннулирования и порядок обмена информацией медицинских организаций с МВД РФ о выданных медицинских справках.
До конца текущего года МВД РФ должно разработать Административный регламент по исполнению государственной функции – прием квалификационных экзаменов.
До конца текущего года МВД РФ должно обеспечить фиксацию при ДТП факта его совершения водителем со стажем менее 2-х лет с указанием конкретного экзаменационного подразделения, выдавшего права.
До конца текущего года МВД РФ должно разработать порядок опубликования на своих официальных сайтах статистики ДТП с участием водителей со стажем менее двух лет с указанием экзаменационных подразделений, выдавших права в то числе и с участием аккредитованных автошкол.
У нас возник целый ряд вопросов к возможному механизму реализации указанного плана. Приведу лишь некоторые из них.
- Каким образом 12 упражнений на автоматизированных автодромах будут согласовываться с действующей методикой приема квалификационных экзаменов, состоящей из 5 упражнений?
- Почему в механизме аккредитации не предусмотреть право автошколам, имеющим хороший, оборудованный в соответствии с действующей методикой автодром, на котором в настоящее время ГИБДД принимает экзамен, так же получать аккредитацию?
- Каким образом может быть реализован п. 4 плана мероприятий, предполагающий утвер-ждение единого образца свидетельства об обучении водителей ТС, если в ст.27 Закона об образовании говорится, что «Форма документов определяется самим образовательным учреждением»?
Далее. 16 сентября в Госдуму внесены поправки в закон «О безопасности дорожного движения» и Кодекс РФ об административных правонарушениях. В этих предложения полностью переработан действующий сегодня раздел (главы 25,26), регламентирующий допуск граждан к квалификационным экзаменам. Поправки были подготовлены в соответствии с поручением президента России. В них уточняются категории транспортных средств, а также предусматривается введение аккредитации для автошкол.
Но и здесь возникает масса вопросов. Например, чем вызвано изъятие из действующей редакции закона «О безопасности дорожного движения» упоминания о специализированных юношеских автомобильных школах (п.1 ст.25 действующего закона). Почему учащихся общеобразовательных школ, которые не имеют в своей программе подготовку водителей, лишают возможности посещать специализированную юношескую школу для сдачи экзамена на получение права управления автомобилем в семнадцатилетнем возрасте. Целесообразность такого поражения в правах никак не обоснована, и мы будем подробнее говорить сегодня на эту тему, поскольку президент юношеских автошкол работает сегодня с нами.
Далее, в Государственную Думу внесен и уже прошел первое чтение пакет поправок к Закону «Об образовании». Основное в этих поправках – полная переработка статей Закона, регламентирующих лицензирование и государственную аттестацию. Подробнее, думается вы услышите сегодня и на секции.
Сегодня идет активная разработка новой редакции Положения о лицензировании образовательной деятельности, однако говорить о ней более или менее конкретно можно будет лишь после принятия соответствующих изменений в Закон «Об образовании».
Разработаны и пошли на согласование в Минюст долгожданные программы подготовки водителей машин со спецсигналами.
Прошла регистрацию в Минюсте новая редакция Примерных программ подготовки водителей категорий А, В, С, D, Е. Надеюсь, о дальнейшей их судьбе и порядке применения мы еще поговорим сегодня и на секции.
Здесь возникает еще один, очень важный вопрос. Как быть с переподготовкой?
В свете скорого изменения категорийности транспортных средств, вряд ли имеет смысл частить с выпуском все новых и новых комбинаций программ переподготовки.
МААШ было направлено письмо в Минобрнауки следующего содержания:
Уважаемые коллеги! Я желаю всем плодотворной работы, желаю Вам услышать от представителей министерств и ведомств, которые работают вместе с нами, ответы на волнующие Вас вопросы, наконец, я желаю, чтобы развитие системы подготовки водителей в России шло по пути прогресса, по пути совершенствования всех составляющих звеньев, и Ваше участие в сегодняшней конференции – это, безусловно, показатель того, что Вам небезразличны стоящие перед нами проблемы и поверьте, что именно Вы, специалисты-практики, руководители образовательных учреждений, руководители общественных объединений можете внести свой вклад в определение дальнейших путей развития системы автоподготовки в России.
